I. Az ügy előzménye

A magyar Országgyűlés még 2017-ben két helyen módosította a magyar felsőoktatási törvényt, amelynek kapcsán az Európai Bizottság kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet nyújtott be az Európai Unió Bíróságához.

A két módosítás a következő volt:

• Az első kimondta, hogy az Európai Unión kívüli államok felsőoktatási intézményei csak úgy végezhetnek itthon oktatási tevékenységet, ha bizonyítják, hogy Magyarország és az adott ország között nemzetközi szerződés jött létre. (Az Egyesült Államok esetében például a szövetségi kormányzat és a magyar Kormány közötti megállapodást takart. Hazánkban tehát kizárólag magyar engedély birtokában lehet felsőoktatási tevékenységet folytatni.)
• A kifogásolt magyar passzus előírta továbbá, hogy a külföldi felsőoktatási intézménynek a saját származási államában is ténylegesen felsőoktatási képzést kell nyújtania. (Ahogy az a későbbi ítéletet előrevetítő főtanácsnoki indítványban is áll „sajátos célkitűzésénél fogva a CEU az Egyesült Államokban sem most, sem korábban nem fejtett ki oktatási és kutatási tevékenységet.)

A törvény módosításának célja tehát a minőségbiztosítás volt; a magyar jogalkotó azt akarta elérni, hogy amelyik külföldi felsőoktatási intézmény nem végez oktatási tevékenységet származási országában, az itthon se adhasson diplomát. Igaz volt ez a CEU okleveleire is, amelyek a magyar jog szempontjából külföldi okleveleknek minősülnek. Tehát a módosítással a magyar parlament többek között az olyan problémás helyzeteknek akarta elejét venni, amelyek a CEU egyesült államokbeli működésének hiánya kapcsán is felmerültek.

Noha védekezésében Magyarország végig hangsúlyozta, hogy a magyar szabályozás objektív előfeltételeken alapuló kritériumrendszert támaszt a külföldi felsőoktatási intézményekkel szemben, amelyek teljesítése nem szabadna, hogy különösebb problémát okozzon számukra, ha jogkövetési szándékkal lépnek fel (azaz a törvénymódosítás közel sem a CEU működését hivatott megnehezíteni), ennek ellenére a Bíróság 2020. októberében helyt adott a keresetnek, ezért az Országgyűlés a jogszabály kiigazítására kényszerült.

Sajátos fénytörést ad ugyanakkor a Bíróság ítéletének, hogy léteznek olyan EU-tagállamok vagy tartományok, ahol a „lex CEU”-val megegyező szabályok rendezik a külföldi felsőoktatási intézmények elismerésének kérdését. Egyike ezeknek az Unió „bezzeg gyerekének” számító Németország legnagyobb tartománya. Pedig a szabályok – hasonlóan a bajor, a spanyol, a cseh és a szlovák normákhoz – minden felsőoktatási intézményre vonatkozóan azonos feltételeket szabnak, amelyek a nemzetközi jogból is fakadó közérdekű célokkal összhangban állnak. Nézzük a nemzetközi szabályozást!

II. A nemzetközi felsőoktatási szabályozások

Bajorország:

• A bajor felsőoktatási törvény értelmében: a bajorországi felsőoktatási szerv főszabály szerint csak olyan intézményeket ismer el a tartomány területén, amelyeket vagy Németország, vagy pedig az Európai Unió területén jegyeztek be.
• A fenti szabály ugyan áttörhető, de csakis akkor, ha a körülményeket és a feltételeket német szövetségi szinten megkötött államközi szerződés rendezi más, EU-n kívüli országgal.
• A szabályozási logika ismerős lehet: a magyar felsőoktatási törvény is így rendelkezik. Célja, hogy épp a rajtunk alaptalanul keresett unión (EGT-n) belüli szabadságjogokat garantálja, miközben védi a belső felsőoktatási piacot a rendezetlen helyzetű külső szereplőkkel szemben.

Spanyolország:

• A hatályos spanyol szabályozás esetében a jogszabályok egy külföldi oktatási intézménnyel szemben ugyanúgy megkívánják azt, hogy az illető intézmény a származási országban tényleges oktatási tevékenységet lásson el, mint a magyar szabályozás esetén.
• Ha pedig ez az előfeltétel meg is valósul, még mindig ott van, hogy amennyiben egy spanyol egyetemen külföldi diplomát adó külföldi rendszerű képzést akarnak létrehozni, azt minden esetben az illetékes akkreditációs szervnek kell jóváhagynia.

Szlovákia:

• A szlovák jog értelmében külföldi felsőoktatási intézmény eleve akkor működtethet a Szlovák Köztársaság területén telephelyet, amennyiben székhelye az Európai Unión belül (EGT-tagállamban), vagy pedig Svájcban található.

Csehország:

• A cseh felsőoktatási törvény értelmében Csehországban ugyan működhet Európán kívüli székhelyű külföldi egyetem, oktatási tevékenységre irányuló engedélyt az illető intézmény azonban csak azzal a feltétellel kaphat, ha bizonyítja, hogy a származási államban jogszerűen megalapították, illetve az intézmény igazolja, hogy ugyanitt ténylegesen működik is.
• Ezt erősítette meg Ales Rozehnal cseh jogász is, aki szerint a cseh törvények is megfogalmazzák azt a követelést, hogy egy belföldön működő egyetem a származási országban is egyetemi tevékenységet folytasson. Másképpen fogalmazva: Rozehnal szerint a jelenleg hatályos törvények szerint a CEU nem működhetne Csehországban

III. Az EUB ítéletének végrehajtása

Az Európai Unió Bírósága tehát a felsőoktatásról szóló törvény külföldi egyetemek magyarországi működésére vonatkozó szakaszának módosítására kötelezte hazánkat. A törvényjavaslat egy másik európai országban már bevált, hatályos jogszabály átültetését indítványozza: az új előírást nemzetközi összehasonlító vizsgálatok eredménye alapján a bajorországi szabályozás (Bayerisches Hochschulgesetz) mintájára emelheti be az Országgyűlés a hazai rendelkezések közé. A parlamenti döntés így a bajor jogot alapul véve eltérő szabályokat rögzíthet az Európai Gazdasági Térséghez tartozó és az azon kívüli államok felsőoktatási intézményeinek magyarországi működésére. A kormány a javaslat tartalmáról tájékoztatta az Európai Bizottságot, amely ezzel kapcsolatos kifogást nem jelzett. Fontos tehát, hogy a tervezett rendelkezések más tagállamban már hatályos, az uniós testületek, intézmények által sem vitatott előírások átvételét jelentik, amelyekkel az eddigi, megengedő jogszabályoknál szigorúbb, bajor mintán alapuló követelmények léphetnek életbe Magyarországon. A hazánkban működő egyetemek jelenleg is teljesítik a pontosított elvárást, vagy annak különösebb nehézség nélkül képesek lehetnek megfelelni.

IV. A minőségbiztosítás univerzális szándék, amelynek kérdéseit nemzetközi egyezmény rögzíti

Abból a célból, hogy az európai régió megfelelő rugalmassággal legyen képes elismerni a világ többi részéről „érkező” felsőoktatási intézményeket, az országok egyezményre (2001. évi XCIX. törvény a felsőoktatási képesítéseknek az európai régióban történő elismeréséről szóló, 1997. április 11-én, Lisszabonban aláírt Egyezmény kihirdetéséről) léptek, amelynek többek között az Európai Unió, az Amerikai Egyesült Államok és hazánk is része. Az egyezmény egyik érdeme, hogy megnyugtatóan rendezi a felsőoktatásra vonatkozóan megköthető államközi szerződések kérdését.

A jogszabály rögtön a legelején rögzíti, hogy „az európai régió kulturális, társadalmi, politikai, filozófiai, vallási és gazdasági változatosságait tükrözi, amelynek rendkívüli értékeit teljes mértékben tiszteletben kell tartani.” Ebből egyértelműen következik, hogy meg lehet ugyan állapodni az egyetemek kölcsönös elismeréséről, de nem feltétel nélkül.

Az európai értékek megtartása céljából az egyezmény rögzíti az értékelés folyamatát, amely a honosítandó felsőoktatási intézmény vagy képzési program oktatási minőségének megállapítására irányul. Ez az eljárás a szerződő államok közötti kölcsönös információszolgáltatást takarja, amely során a fogadó állam illetékes hatóságai megbizonyosodhatnak arról, hogy a külföldi intézményekben kiállított képesítések minősége megfelelő-e ahhoz, hogy az elismerést megadja. Jól látható tehát, hogy az egyezmény garantálja a fogadó állam számára azt a lehetőséget, hogy körültekintő információcserét követően dönthesse el, hogy adja-e a nevét az adott intézmény minőségéhez, vagy sem.

V. Az ítélet visszásságai

Kijelenthető, hogy a citált egyezménynek az értékelése kimaradt mind a főtanácsnoki indítvány, mind pedig az ítélet szövegéből. Maradtak helyette a WTO-szabályok (és a hozzájuk kapcsolódó, ebben az ügyben irreleváns alapjogi érvelés), amelyek közvetlen, uniós szintű aktiválásához azért kellett némi bírói fantázia – már csak azért is, mert a Kereskedelmi Világszervezethez önálló, az Európai Uniótól független vitarendezési fórum tartozik. A luxembourgi verdikt hazánkban az oktatási intézmények alapításának és működtetésének szabadságát hiányolja, annak ellenére, hogy más tagállamokban is hasonló szabályokat találunk.

VI. Összegzés

Az ügy körülményeiből az a következtetés vonható le, hogy a Bizottság a kötelezettségszegési eljárást pusztán politikai okokból, a pártatlanság követelményét megsértve indította meg. Az Európai Bíróság pedig megint olyan szabályok alapján ítélte el Magyarországot, amelyeknek egyébként más tagállamok tekintetében a kötelezettségszegési eljárásokat indító Európai Bizottság nem tulajdonít jelentőséget. Nyilvánvaló ugyanis: ha a Bizottság ragaszkodik ahhoz, hogy a tagállamokat objektív elbírálás alá veszi, akkor ugyanígy beszélhetnénk az oktatási szabadság jogellenes korlátozásáról Spanyolország, Csehország, Szlovákia, illetve a bajorok tekintetében.